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La Independencia del Banco Central

A partir de los años ’70 del siglo pasado se concluyó que los ciclos de responsabilidad política democrática favorecían políticas monetarias inflacionarias, llevando a equilibrios con alta inflación sin ganancias en menor desempleo. La independencia de los bancos centrales busca desacoplar la política económica de dichos ciclos. Es sin embargo importante que esta independencia vaya de la mano de mecanismos de coordinación con la autoridad fiscal.

La independencia de las autoridades monetarias se refiere a su facultad para tomar decisiones de política monetaria libre de la influencia de las autoridades del gobierno.

La independencia de los bancos centrales comenzó a discutirse en la literatura económica a fines de los años 1970 en respuesta a la alta inflación experimentada por los países desarrollados en esa década. Desde el punto de vista teórico, se sostenía que las autoridades tendrían dificultades para evitar expandir la política monetaria de manera temporal, buscando lograr reducciones en el desempleo, aun cuando se hubiese comprometido con la ciudadanía a no hacerlo. Ello es lo que se conoce como el problema de «inconsistencia dinámica», esto es, la idea de que los gobiernos comprenden que algunas políticas con efectos positivos en el corto plazo pueden tener efectos negativos en el largo plazo, y aun así no pueden refrenarse de llevarlas a cabo en vista de que su responsabilidad en la conducción económica tiene un horizonte temporal corto. Como los agentes económicos comprenden este problema, el equilibrio económico final es uno de alta inflación sin menor desempleo ni mayor actividad (Kydland y Prescott, 1977; Barro y Gordon, 1983).

La solución propuesta por la literatura a esta disyuntiva fue delegar el manejo de la política monetaria a un ente desligado del gobierno que no tuviera el interés de reducir el desempleo a costa de mayor inflación (Rogoff, 1985). Esto es, que la política monetaria fuese manejada por un ente independiente y conservador.

Un conjunto de trabajos empíricos comenzó a medir la relación entre estabilidad de precios y el grado de independencia de los bancos centrales. Los resultados en Alesina (1988) y Cukierman et al. (1992) sugieren que una mayor independencia de la autoridad monetaria se asocia con una tasa de inflación promedio más baja y una menor volatilidad en la economía. 1

Desde entonces, diversos países han adoptado la independencia legal de sus bancos centrales. Chile y Nueva Zelanda lo hicieron en 1989. El Tratado de Maastricht que dio inicio a la Unión Europea, creó un Banco Central de carácter independiente en 1992. El Reino Unido dio independencia legal a su banco central en 1998 y Suecia hizo lo propio en 1999. Australia, Canadá, Israel y la República Checa son algunos otros países cuyos bancos centrales tienen independencia legal (Claro y Valdés, 2020).

La literatura que mide la independencia de la autoridad monetaria en los hechos, más allá de su establecimiento legal, considera distintos niveles: (1) quién y con qué frecuencia se designa a los miembros del consejo; (2) la presencia de miembros del gobierno en el consejo; (3) cómo se remueven los consejeros; (4) quién determina los objetivos e instrumentos de la política monetaria; (5) la existencia de requisitos de aprobación por parte del gobierno de políticas específicas; (6) la posibilidad de financiamiento monetario del presupuesto público, y (7) la independencia en el financiamiento de la operación del banco.

En el caso de Chile, la Constitución de 1980 entregó autonomía de rango constitucional al Banco Central. De acuerdo al artículo 108, «Existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central, cuya composición, organización, funciones y atribuciones determinará una ley orgánica constitucional». El artículo 109, por su parte, prohibió el financiamiento de la actividad del Estado a través de emisión monetaria. 2

En 1989, al dictarse la Ley Orgánica Constitucional (LOC) respectiva, se fijó otros aspectos que definen la independencia del Banco Central chileno. Primero, el consejo está compuesto por cinco miembros que duran diez años en sus cargos y que son designados por el Presidente de la República con acuerdo del Senado.

Segundo, los consejeros solo pueden ser removidos en circunstancias excepcionales, luego de una acusación fundada ante la Corte de Apelaciones de Santiago interpuesta por el Presidente de la República, por el Presidente del Banco o por al menos dos consejeros.

Tercero, la LOC define claramente el mandato del instituto emisor («velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos») y le otorga atribuciones e instrumentos para ello («la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales, como, asimismo, la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales»).

Finalmente, la LOC establece una cierta coordinación con el Ejecutivo, permitiendo al Ministro de Hacienda asistir a las sesiones del Consejo, con derecho a voz. Asimismo, la ley otorga una especie de veto transitorio al Ministro de Hacienda, quien tiene el derecho de suspender la aplicación de cualquier acuerdo o resolución del Consejo por un plazo de quince días. Sin embargo, este veto puede ser superado por la unanimidad de los miembros del Consejo.

En general en Chile existe una buena evaluación de la consecución del Banco Central de su objetivo de estabilización de precios. La importante reducción en la inflación desde que se implementó su autonomía es probablemente la mejor muestra de ello. Sin embargo, también existen críticas. Por un lado, se ha discutido si su autonomía podría ser excesiva. En efecto, el grado de independencia del Banco Central en Chile, definido por aspectos contenidos en la LOC, es más alto que el de otros países desarrollados como Israel y el Reino Unido (Claro y Valdés, 2020). Por el otro, se ha criticado que los requisitos y procedimiento para la remoción de los miembros del Consejo sean distintos que los estipulados para otras autoridades de relevancia como los jueces de la Corte Suprema o el Contralor General de la República.

La literatura, tanto teórica como empírica, sugiere que es importante proteger la política monetaria del ciclo político. Para ello la autoridad monetaria debiese tener un mandato claro definido en la ley y debiese contar con los instrumentos para lograrlo. A ello se agrega que la autoridad monetaria debiese hacerse responsable de cómo realiza su labor a través de la rendición de cuentas. La autonomía no implica, sin embargo, que su labor no deba estar en coordinación con la política fiscal. La política macroeconómica debe velar tanto por la estabilidad de precios como la del producto. Por ello, es esencial que la política monetaria y la fiscal trabajen a la par y se provea mecanismos para ello.

1 Ver Berger et al. (2001) y Klomp y De Haan (2010) para revisiones más recientes de la literatura empírica.

2 «El Banco Central sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean públicas o privadas. De manera alguna podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas. Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central». Esta disposición se reformó en agosto pasado, ampliando las facultades del Banco Central «en situaciones excepcionales y transitorias.

Referencias

  • Alesina, A. 1988. Macroeconomics and politics. NBER Macroeconomics Annual.
  • Barro, R.J., y D.B. Gordon. 1983. Rules, discretion and reputation in a model of monetary policy. Journal of Monetary Economics 12: 101–121.
  • Berger, H., J. De Haan, y S.C. Eijffinger. 2001. Central Bank Independence: An update of theory and evidence. Journal of Economic Surveys, 15: 3-40.
  • Claro, S. y R. Valdés. 2020. Banco Central de Chile. Mimeo CEP.
  • Cukierman, A., S. Webb y B. Neyapti. 1992. Measuring the independence of Central Banks and its effect on policy outcomes. The World Bank Economic Review, vol. 6, no. 3, pp. 353–398.
  • Klomp, J. y J. De Haan. 2010. Inflation and Central Bank Independence: a meta—regression analysis. Journal of Economic Surveys, 24: 593-621.
  • Kydland, F.E., y E.C. Prescott. 1977. Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans. Journal of Political Economy 85: 473–492.
  • Rogoff, K. 1985. The optimal degree of commitment to an intermediate monetary target. Quarterly Journal of Economics 100: 1169–1189.

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