¿Debiera la Constitución prohibir los abogados integrantes?

Parece existir cierto consenso en que la nueva Constitución debe eliminar los abogados integrantes. Los abogados integrantes de la Corte Suprema son sin embargo una mala solución a un problema que no desaparecerá con su eliminación. Mejor sería enfrentar el problema de raíz. Y en el caso de las cortes de apelaciones, los reproches a que están sujetos dichos abogados también afectan a otros jueces. Mejor sería que la nueva Constitución abordara directamente tales reproches.

La pregunta que titula estas líneas se relaciona con una que me hizo convencional señor Daniel Stingo Camus en audiencia pública de la Comisión de Sistemas de Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional del 30 de noviembre de 2021: ¿qué hacer con los abogados integrantes? Al parecer, en los pasillos de dicha Comisión ronda cierto consenso en que ellos debieran ser eliminados. En el escaso tiempo del que disponía solo pude encarar una pequeña dimensión de este problema. Ofrezco aquí un tratamiento más amplio del mismo.

Los abogados integrantes son jueces de cortes de apelaciones y de la Corte Suprema. Pero son jueces que tienen varias peculiaridades que los diferencia de los ministros, tanto propietarios como suplentes. En primer lugar, a diferencia de estos últimos, los abogados integrantes no son jueces de tiempo completo. Son llamados a «integrar» sala —de ahí su nombre— en alguna de las cortes de apelaciones o en la Corte Suprema cuando por alguna razón falta alguno de los jueces «normales». Llamados a integrar, no están sin embargo obligados a hacerlo. Como contrapartida, no reciben una remuneración mensual fija, sino variable: el monto pagado depende del número de días que integraron en el mes respectivo. En segundo lugar, los abogados integrantes no están sujetos a la prohibición de ejercer la abogacía que pesa en general sobre los jueces. En tercer lugar, los abogados integrantes son nombrados por período fijo relativamente breve: un año en las cortes de apelaciones y tres años en la Corte Suprema. Por las razones antedichas normalmente los abogados integrantes tienen ocupaciones adicionales a la de juez. La mayor parte de las veces estas otras ocupaciones son principales comparada con la de juez, tanto desde el punto de vista económico, del tiempo invertido en unas y otra, como de su proyección en el mediano y largo plazo.  Así, los abogados integrantes son por regla general abogados dedicados al ejercicio de la abogacía. En el caso de la Corte Suprema, su nombramiento difiere del de los ministros en dos puntos. En vez de una lista de cinco nombres, la Corte presenta al Presidente de la República una lista de tres personas por cada abogado integrante que debe ser nombrado. Y una vez que este nombra a los abogados integrantes, no se requiere la confirmación del Senado ni de ningún otro nombre.

Los abogados integrantes contribuyen a dar continuidad a la administración de justicia a un costo relativamente bajo para el Estado (un abogado integrante que asiste diez días al mes a la corte, recibe una remuneración equivalente a un tercio de aquella que recibe un ministro de la misma corte). Se trata sin embargo de una institución problemática por al menos tres razones.

En primer lugar, puede afectar la independencia judicial en relación con el ejecutivo. Esto se debe no tanto al hecho de ser nombrados por el Presidente de la República, sino a la circunstancia de que este nombre periódicamente un número muy grande de abogados integrantes. De esta manera, el Presidente tiene un significativo poder para determinar anualmente una parte de la conformación de las cortes de apelaciones, y cada tres años de la Corte Suprema. A esto se suma, y quizás sea esto lo más delicado, que al corto tiempo de nombramiento se suma la posibilidad de renombrar a los abogados por un nuevo período. El abogado integrante que aspire a su renovación y quien toca conocer un caso en el cual el gobierno tenga un marcado interés, puede ver así afectada su imparcialidad en la expectativa de no perjudicar sus posibilidades de un nuevo período.

En segundo lugar, la circunstancia de que los abogados integrantes no tengan impedimento para ejercer la profesión ni para asociarse con otros abogados que la ejerzan, plantea un riesgo alto de conflictos de interés y de tráfico de influencias, que es particularmente grave al presentarse en los tribunales, bastión último del estado de derecho.

En tercer lugar, los abogados integrantes parecen incidir en la inestabilidad de la integración de las cortes. Esto es particularmente delicado en la Corte Suprema, cuya principal función jurisdiccional es unificar la jurisprudencia. Esta unificación difícilmente puede lograrse con una integración volátil de la Corte.

¿Tiene la Constitución algo que ver con los abogados integrantes? ¿Debiera prohibirlo?

Los abogados integrantes no existen en la Constitución. Tratándose de los abogados integrantes de la Corte Suprema, podría incluso sugerirse de que ellos sean inconstitucionales. En efecto, la Constitución establece que la Corte Suprema «se compondrá de veintiún ministros» (art. 78). Lo cierto, sin embargo, es que dicha Corte se compone de veintiún ministros, propietarios o suplentes, un fiscal judicial y doce abogados integrantes. Una eventual eliminación de los abogados integrantes no pasa por tanto por prescindir de una norma constitucional. En principio, el problema no es constitucional. Los abogados integrantes han sido creados por la ley: la derogación de los artículos 215, 217 y 219 del Código Orgánico de Tribunales tendría como resultado inmediato su eliminación. ¿Hay sin embargo razones para constitucionalizar la prohibición de abogados integrantes?

Me parece impropio de la Constitución hacerse cargo de esta manera de un problema legal.  El modo correcto de enfrentar este problema es el siguiente: ¿qué problemas genuinamente constitucionales plantean los abogados integrantes? ¿Cómo enfrentar estos problemas?

El primer problema detectado se refiere al enorme poder que el nombramiento de abogados integrantes entrega al Presidente de la República. Este problema tiene dos dimensiones. La primera la comparten los abogados integrantes con los ministros de corte: ¿es adecuado el mecanismo de nombramiento de jueces por el Presidente de la República a propuesta en terna que prepara la Corte Suprema? Ese sistema está hoy en el artículo 78 de la Constitución. Parece haber cierto consenso en que sería bueno reemplazar este mecanismo por uno en que el Presidente de la República no tenga ya poder de determinación de quién será nombrado. Actualmente se encuentra presentado al Congreso Nacional un proyecto de reforma constitucional y una proyecto de ley que reflejaría este consenso. Lo crucial sería asegurar que el nombramiento de abogados integrantes quedara sujeto al mismo mecanismo que los ministros.

La segunda dimensión se refiere al nombramiento periódico de un gran número de abogados integrantes. Esta dimensión es, en buena medida, dependiente de la anterior. Si el Presidente de la República deja de ser la autoridad que hace dichos nombramientos, su poder de configuración de las cortes desaparece. Por cierto, ese poder se localizaría en la nueva autoridad encargada de hacer los nombramientos. Hasta qué punto esto constituya un problema no es algo que pueda resolverse en abstracto: dependerá del grado en que  la nueva autoridad responda a consideraciones técnicas, partidistas o a intereses especiales.

El riesgo a la independencia judicial que resulta del hecho de que los abogados integrantes puedan ser renovados no es exclusivo de estos jueces. Es un riesgo que también está presente en los jueces del Tribunal de Compras Públicas (ley 19.886, art. 22 inc. octavo), en los de los tribunales ambientales (ley 20.600, art. 2 inc. 12) y en los del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (decreto ley 211, art. 7 inc. segundo). Este es un problema que la nueva Constitución debiera enfrentar en términos generales, con una disposición como la siguiente:

Ningún juez podrá desempeñar función pública alguna, sea o no de elección popular, incluidas las judiciales, dentro de los tres años siguientes al vencimiento del plazo para el que fue nombrado. Podrá sin embargo desempeñarse como juez árbitro en cuya designación no intervenga la autoridad de gobierno o administrativa.

El riesgo de conflicto de interés y de tráfico de influencias no se resuelve eliminando a los actuales abogados integrantes. Porque tal eliminación no impediría al legislador crear, por ejemplo, jueces suplentes. Y si a estos jueces suplentes no se les prohíbe ejercer la profesión, el problema se reproduce. La Constitución podría, por cierto, prohibir jueces que no lo fueran exclusivamente y con prohibición de ejercer directamente e indirectamente la abogacía. Pero probablemente una regla semejante resultaría demasiado rígida. Lo cierto es que este problema puede resolverse en la ley. La regulación de los ministros suplentes del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia es un buen ejemplo de ello: no se les exige la exclusividad a la que están sujetos los ministros propietarios, pero se les prohíbe ejercer en ámbitos que la ley estima reñidos con su condición de jueces del tribunal (decreto ley 211, art. 6 inc. 9). Si se quisiera enfrentar el problema en la Constitución, sería recomendable hacerlo en términos generales, como los siguientes:

Los jueces no podrán ejercer la abogacía ni la consultoría en el ámbito de las materias de que les toca conocer como jueces. Esta prohibición se extiende a sus familiares, socios, asociados y dependientes.

Según he mostrado en otro lugar, los abogados integrantes no explican la inestabilidad de la integración de las cortes. Si se elimina a los abogados integrantes sin realizar otros cambios estructurales, otros jueces tendrían que cumplir la función de suplentes. Y el efecto en la integración de las cortes sería el mismo. Este problema es particularmente grave respecto de la Corte Suprema. Y por tanto debe enfrentarse en su causa. No tiene demasiado sentido prohibir a los abogados integrantes: lo correcto es generar las condiciones, constitucionales y legales, para que la Corte conozca siempre integrada exclusivamente por sus ministros titulares.

En conclusión, prohibir constitucionalmente los abogados integrantes no es la mejor solución al problema que ellos representan. Respecto de la Corte Suprema, es necesario eliminar de raíz la necesidad de llamar jueces distintos de los titulares, sea cual sea el nombre que se les dé. Respecto de las cortes de apelaciones, es preferible identificar los problemas que estos abogados representan y adoptar las instituciones que contribuyan a su solución. Esta forma de enfrentar el problema debiera mostrar que algunos de los problemas que aquejan a los abogados integrantes están también presentes en otros jueces, de manera que la estrategia propuesta resulta más virtuosa que la sola prohibición de los abogados integrantes.