Los órganos constitucionales autónomos en Latinoamérica

Un patrón común del constitucionalismo latinoamericano es la incorporación en las constituciones de instituciones estatales autónomas distintas de las tradicionales tres ramas del gobierno. Las constituciones de la región regulan cada vez más órganos constitucionales autónomos con intensidad muy variada. Es esperable que el texto constitucional que proponga la Convención Constitucional se vea influido por estas tendencias, teniendo además el desafío de definir una estrategia regulatoria común para estas instituciones.

Un patrón común del constitucionalismo latinoamericano es la incorporación en las constituciones de instituciones estatales autónomas distintas de las tradicionales tres ramas del gobierno. Esto es una característica que no se encuentra de forma tan patente en otras tradiciones constitucionales. Una revisión de los textos de las constituciones de Latinoamérica permite identificar que, sin considerar a Chile, al menos 19 de ellas regulan algún tipo de «órgano constitucional autónomo».

No existe claridad de por qué estos órganos han proliferado en la región. Una posible explicación es que su creación intenta compensar la poderosa influencia de los presidentes en el escenario constitucional. En tal sentido, la constitucionalización de estos órganos buscaría blindar a un segmento del aparato administrativo profesional y técnico en contra de presiones político-partidistas. Recientemente, Mark Tushnet ha explorado esta lógica como justificación de este tipo de órganos que él denomina «Instituciones para la Protección de la Democracia Constitucional» que constituiría prácticamente un cuarto poder del Estado en varias constituciones contemporáneas. Sus conclusiones, sin embargo, exhiben bastante escepticismo respecto del rendimiento de estas instituciones.

La categoría de «órganos constitucionales autónomos» es muy difícil de precisar porque las constituciones utilizan nomenclaturas diversas para referirse a órganos similares y, especialmente, porque incluso instituciones similares están dotadas de funciones peculiares en distintas constituciones. Así, a pesar de la cercanía geográfica y cultural, no existen dos defensorías del pueblo o dos Contralorías idénticas.

Para poder estudiar la regulación constitucional de estas organizaciones es necesario utilizar categorías relativamente abstractas que los agrupen por áreas de competencia y por tipos de funciones. De esta forma, admitiendo que estas categorías agrupan instituciones relativamente diversas, pueden destacarse las siguientes: órganos de auditoría y control financiero (15); defensorías del pueblo (11); órganos colaboradores de la administración de justicia (20); órganos electorales (18); bancos centrales (7) y otros bancos estatales (2); distintos tipos de agencias reguladoras (4); órganos vinculados a la educación, cultura o el deporte (15).

Uno de los ejemplos más típicos de órganos constitucionales autónomos en la región son las contralorías generales. En Costa Rica la función constitucional de esta institución es financiera y está asociada a la legislatura. Ella está encargada de fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos públicos, examinar, aprobar o improbar los presupuestos de municipalidades e instituciones autónomas, enviar anualmente a la Asamblea Legislativa una memoria del movimiento del año económico y examinar, glosar y fenecer las cuentas de las instituciones estatales y los funcionarios públicos. En Perú, por su parte, su función constitucional consiste en supervisar la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. Si en Costa Rica el Contralor responde fundamentalmente ante la Asamblea Legislativa, la que puede nombrarlo y removerlo, en Perú es designado por el Congreso previa propuesta del Poder Ejecutivo.

Algunas de las categorías anteriormente señaladas agrupan organismos que operan en un mismo ámbito, pero con funciones bastante disímiles. Por ejemplo, entre «los colaboradores con la administración de justicia» hemos considerado instituciones que actúan frente a los tribunales de justicia ejerciendo la acción penal, encabezando la defensa de imputados, o defendiendo los intereses del Fisco de forma similar a como lo hace el Consejo de Defensa del Estado chileno. Entre las «defensorías del pueblo», en cambio, se agrupan instituciones que protegen los derechos humanos a nivel judicial y administrativo. Un buen ejemplo de estos organismos es el Defensor del Pueblo de Argentina cuya misión es «la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en [la] Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas». En México una institución equivalente se denomina «Comisión Nacional de los Derechos Humanos» y tiene por propósito conocer «de quejas en contra de actos en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen [los] derechos [humanos]». Con ese propósito a esta institución le corresponde «investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, algunas de las Cámaras de la Unión, el gobernador de un Estado, el jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas Federales».

A pesar de que las constituciones latinoamericanas regulan numerosos órganos constitucionales autónomos, la intensidad de la regulación es muy variada. En algunos casos la regulación de nivel constitucional es «alta» como el Ministerio Público de Brasil. Respecto de este organismo, la Constitución brasileña regula detalladamente sus funciones, además del nombramiento y remoción de su órgano directivo. En otros casos, la regulación es «media», como en el caso de la Defensoría del Pueblo de Bolivia que posee una regulación menos detallada de sus funciones que son abordadas en forma genérica por la constitución. En otros casos, nos encontramos con una regulación «baja», pues se menciona el órgano y su objeto, pero no se detallan sus atribuciones. Ejemplos de este tipo regulación son el Banco Central del Perú o la Corte Electoral de Uruguay. Por último, en algunos casos la regulación es «mínima» en el sentido de que se contempla un órgano a nivel constitucional, pero no se menciona más que sus características orgánicas. El Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay ilustra este supuesto.

La constitución que más llama la atención respecto de la regulación de órganos autónomos es la mexicana tanto por la cantidad de instituciones que contempla como la extensión de su regulación que es usualmente «alta». Esta constitución contempla un Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, el Consejo Nacional de Evaluación de Política de Desarrollo Social, la Comisión Federal de Competencia Económica, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Instituto Nacional Electoral, la Auditoría Superior de la Federación, el Ministerio Público, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Banco Central, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el Sistema Público de Radiodifusión Mexicano. Salvo la Auditoría Superior y el Ministerio Público, todos estos organismos son de carácter colegiado.

Para concluir, es esperable que el texto constitucional que proponga la Convención Constitucional se vea influido por las tendencias recién descritas en la región respecto de los órganos constitucionales autónomos. La Constitución chilena actual ya cuenta varios de ellos, los que probablemente se mantendrán (salvo quizás el Consejo Nacional de Televisión y el Consejo de Seguridad Nacional). Se puede anticipar, además, que se incorporará a alguno de los actualmente existentes sólo a nivel legal que han aspirado, desde hace ya algún tiempo, a tener este «reconocimiento constitucional», tales como el Consejo para la Transparencia, el Instituto Nacional de Derechos Humanos o la Defensoría Penal Pública. Por último, seguramente se dará la discusión de si establecer directamente en la constitución agencias enteramente nuevas en materia de protección de la naturaleza, de protección de datos y de evaluación de políticas públicas. Un desafío interesante para la Convención será definir una estrategia regulatoria común para estas instituciones. Así, naturalmente surgen varias interrogantes: ¿Agrupará estos organismos en un mismo capítulo? ¿Empleará una misma estructura orgánica para todos ellos? ¿La regulación de cada uno será «alta» o más bien «baja» o «mínima»? En nuestra opinión, aunque la experiencia latinoamericana sugiere que en esta área puede haber alta variación entre órganos más que una aproximación sistemática, muy probablemente existirá la tentación de darle una regulación constitucional relativamente extendida a las funciones y organización de estos organismos.