La Responsabilidad de la Política Fiscal

La responsabilidad fiscal permite implementar una política económica sana y sostenible. Dicha responsabilidad se construye en la práctica en base a instituciones, reglas e incentivos que la sustentan de forma creíble y transparente. Chile ha mostrado varios desarrollos positivos en materia de responsabilidad fiscal en las últimas décadas. Sin embargo, la responsabilidad fiscal de Chile no está garantizada en el futuro; existen varios factores que tensionarán las finanzas públicas a mediano y largo plazo. Por ello, es necesario fortalecer los arreglos institucionales que promuevan la responsabilidad fiscal.

La responsabilidad fiscal se entiende como una característica tendiente a resguardar que las decisiones en torno al presupuesto del gobierno de un país sean saludables económica y financieramente. Lo anterior implica, entre otras cosas, que la política fiscal sea conducida buscando atenuar las fluctuaciones económicas en el corto plazo, sin poner en riesgo la sostenibilidad fiscal futura. ¿Por qué estas características de la conducción de la política fiscal son importantes? ¿Cuáles son los arreglos institucionales que promueven la responsabilidad fiscal? ¿Y cuáles son las lecciones y desafíos de Chile en este sentido? En este documento discutimos brevemente estas interrogantes.
Varios países han mostrado una tendencia creciente en su nivel de endeudamiento público relativo a sus ingresos en las últimas décadas (Fondo Monetario Internacional, 2011a). Dicha tendencia ha puesto en evidencia que la sostenibilidad de la deuda del gobierno no está garantizada y debe ser evaluada regularmente de forma objetiva. Lo anterior es fundamental para verificar que las obligaciones adquiridas por el Estado de un país no enfrentan un ajuste presupuestario inevitable y costoso en términos económicos y sociales. Cuando el endeudamiento público de un país crece de forma insostenible y no se toman medidas correctivas adecuadas, dicho país se vuelve más susceptible a no poder sobrellevar bien situaciones económicas adversas. En ocasiones, esa vulnerabilidad fiscal junto la materialización de un evento económico negativo gatillan una crisis con elevadas tasas de interés, alto desempleo y contracción de la actividad económica. Así, el gobierno de ese país se ve forzado a cortar beneficios y programas sociales, exacerbando los costos económicos de la crisis sobre la población.

Al mismo tiempo, la responsabilidad fiscal permite que el gobierno sea prudente para manejar las fluctuaciones en los ingresos públicos, ahorrando en tiempos favorables de forma tal de tener espacio presupuestario para gastar en situaciones adversas. A su vez, esto permite que el gobierno contribuya a suavizar los efectos de los ciclos económicos en el bienestar de la sociedad.
Por los argumentos anteriores, la responsabilidad fiscal es un pilar fundamental para preservar una sana y sostenible política económica de un país.

La responsabilidad fiscal no está garantizada porque el proceso político que determina las decisiones en materia de presupuesto público usualmente enfrenta incentivos a corto plazo en desmedro del mediano y largo plazo. La deliberación de las decisiones de política fiscal tiene un sesgo hacia corto plazo. En efecto, la tendencia creciente del endeudamiento público en muchos países puede ser explicada porque los factores detrás de los sesgos por el corto plazo se han intensificado. Mayor fragmentación política y una menor probabilidad en la continuidad de las coaliciones políticas a cargo de los gobiernos son fuerzas que han incidido en la trayectoria creciente de la deuda en varios países en las últimas tres décadas (ver Yared, 2019). También cambios demográficos, como el envejecimiento de la población, han presionado al alza el endeudamiento de los gobiernos. El cambio climático y los desastres naturales serán factores adicionales que pondrán mayor presión sobre las finanzas públicas de los países a futuro.

Para preservar la responsabilidad fiscal se deben balancear dos elementos. Por un lado, dar flexibilidad a la política fiscal para actuar en el corto plazo. Pero, por otro lado, lo anterior debe llevarse a cabo garantizando la sostenibilidad fiscal a mediano y largo plazo. Uno podría aventurarse a proponer que la solución al sesgo por el corto plazo consistiría en delegar la política fiscal a un ente independiente, al igual como ha sido propuesto e implementado para los bancos centrales en varios países. No obstante, la proliferación de bancos centrales independientes en el mundo evidencia que la legitimidad democrática es más relevante en el caso de la política fiscal que en el caso de la política monetaria. Dado que la política fiscal tiene consecuencias distributivas importantes, requiere someterse a un proceso y estándar de deliberación democrático (ver Alesina y Tabellini, 2007; Wyplosz, 2012). Además, dado que las preferencias de la sociedad sobre los aspectos que regula la política fiscal son multidimensionales, inciertas o inestables parece adecuado mantener la política fiscal en manos del gobierno de turno (ver Alesina y Tabellini, 2008).

En consecuencia, los arreglos institucionales han buscado establecer ciertos principios, actores y reglas que entreguen incentivos para mantener y resguardar la responsabilidad en la deliberación democrática de la política fiscal. Así, se ha hecho habitual entre analistas y hacedores de política económica desarrollar metodologías para monitorear la posición fiscal y su sostenibilidad a mediano y largo plazo (ver, por ejemplo, Fondo Monetario 2011a y 2011b). Además, varios países han instaurado reglas fiscales que buscan limitar los incentivos a gastar en exceso en el corto plazo, promoviendo la disciplina y responsabilidad fiscal (ver Lledó et al., 2017). Finalmente, se ha creado consejos fiscales en varios países como un ente que evalúe y publique un análisis independiente sobre la disciplina y responsabilidad de las finanzas públicas (ver Beetsma et al., 2018).

En el caso de Chile, hay varias lecciones y desafíos sobre la responsabilidad fiscal acumulados en las últimas décadas. Así, es ampliamente reconocido que la política fiscal en Chile ha sido un ejemplo internacional de un buen manejo macroeconómico (ver, por ejemplo, Borensztein et al., 2012). Si bien es cierto que varios países emergentes han progresado en la conducción de la política fiscal, especialmente, en respuesta a la bonanza del precio de las materias primas (e.g. Céspedes y Velasco, 2014; Frankel et al., 2013), el caso de Chile es mencionado como la mejor ilustración de un progreso institucional que ha logrado abandonar una política fiscal procíclica como es el caso recurrente en muchos países emergentes. La regla del balance estructural o cíclicamente ajustado, establecida a principios de la década de los 2000s, consolidó el principio de que el gasto público sea financiado con ingresos fiscales permanentes. Dicho principio se siguió regularmente durante los gobiernos de la década de los años 1990s.

Junto con la regla del balance estructural o cíclicamente ajustado (BCA), la política fiscal chilena instauró otras reglas e instituciones para promover la disciplina fiscal y el ahorro público. Así, el año 2006 se promulga la Ley de Responsabilidad Fiscal (ley 20.128), la cual exige a la autoridad entrante pronunciarse sobre los efectos que tendrá su política fiscal en el BCA. Además, se crearon dos Fondos Soberanos: El Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), y el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP). El propósito del FEES es financiar eventuales déficits fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pública. Por su parte, el objetivo del FRP es apoyar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de la garantía estatal de las pensiones básicas solidarias de vejez y de invalidez. También se creó el Comité Financiero en el año 2007, el cual tiene como propósito asesorar al Ministro de Hacienda en la inversión de los recursos acumulados en los dos fondos soberanos chilenos. En el año 2013 se crea también el Consejo Fiscal Asesor, cuyo objetivo fue dar mayor credibilidad y transparencia al proceso de determinación del Balance Estructural. El año 2019 se reformuló dicho órgano, creándose el Consejo Fiscal Autónomo con mayor atribuciones e independencia para proveer análisis crítico sobre la trayectoria actual y esperada de la política fiscal.
Sin embargo, en forma paralela a estos avances positivos, Chile viene experimentando transformaciones de tipo estructural, tanto en la composición económica, social y demográfica del país como en la política y las preferencias de la sociedad. Estos cambios implican nuevos desafíos y necesidades en materia de política fiscal. Hasta mediados del 2019, emergían gradualmente presiones sobre las finanzas públicas de forma más permanente, implicando potenciales dificultades para la sostenibilidad fiscal de mediano plazo (ver Medina et al., 2020 y Hernaiz Diez de Medina el al, 2020). Así, se percibía un menor consenso político sobre el valor de la disciplina y sostenibilidad fiscal. También se apreciaba una mayor fragmentación de las fuerzas políticas, lo cual genera dificultades para tener acuerdo para contener el gasto fiscal. Las condiciones macroeconómicas favorables experimentadas por Chile desde mediados de la década pasada probablemente no se repetirán. También existen factores demográficos y relacionados con las demandas de la clase media que presionarán al alza el gasto público. Adicionalmente, el diseño operativo de la meta del balance estructural tuvo varios cambios desde el 2009 que pueden justificarse, pero que la volvieron menos creíble y transparente para garantizar la sostenibilidad fiscal.

Es importante destacar que estas tensiones sobre las finanzas públicas, que estaban emergiendo en los últimos años, se han agudizado producto de dos eventos, imprevisibles a mediados del 2019, y sumamente grandes en su impacto (ver Hernaiz Diez de Medina et al., 2020). Uno de estos eventos son las protestas y demandas sociales iniciadas en Octubre del 2019. El otro evento es la crisis sanitaria y económica que ha ocasionado la pandemia del COVID-19. Ambos han evidenciado importantes presiones sobre las cuentas fiscales que gradualmente habían comenzado a manifestarse en los últimos años. Si bien la prudencia fiscal de las últimas décadas ha permitido tener espacio fiscal para poder responder a las consecuencias económicas y sociales de estos eventos, la importancia de la responsabilidad fiscal se ha hecho más patente.

La discusión anterior muestra que la política fiscal chilena tendrá menor espacio para expandirse que en el pasado no sólo por menores proyecciones de recursos fiscales, sino que para recobrar la disciplina fiscal. Habrá que redoblar los esfuerzos por tener una consolidación fiscal realista, pero creíble y continua. Por lo tanto, será necesario avanzar en tener una institucionalidad que permita preservar la responsabilidad fiscal. En el contexto de la elaboración de una nueva Constitución, será necesario discutir cómo ésta puede debilitar o fortalecer la responsabilidad fiscal de largo plazo. No hay que olvidar que la disciplina y espacio fiscal no están garantizados y se construyen con esfuerzo y credibilidad a lo largo de los años. La institucionalidad del país requiere resguardar y fortalecer el principio de la responsabilidad fiscal (ver Medina et al., 2020, con una propuesta sobre cómo robustecer el principio de responsabilidad fiscal en la Constitución). La responsabilidad fiscal no resuelve todos los dilemas de política económica, pero claramente contribuye a que ésta sea efectiva y sostenible en el tiempo.